民間版「兩岸協定締結條例草案」問答集

反黑箱服貿民主陣線、臺灣守護民主平台與台灣人權促進會,共同提出了「兩岸協定締結條例草案」,作為民間的兩岸協議監督的立法草案版本。為了讓更多人能瞭解民間版草案的內容,並且澄清各種誤解,我們以簡單的 Q&A 形式,嘗試回答大家對民間版可能會有的問題。

Q1. 民間版是把「兩國論」入法嗎?
民間版的法案名稱採取較為中性的「兩岸」,來定位臺灣與大陸的關係,因為民間版的主要目的是想要規範「我國政府」進行兩岸官方交流簽署書面協定時,所應該遵守的民主程序與謹守的人權價值,而不是重新定位兩岸關係。依據中華民國憲法增修條文的規定,中華民國的主權範圍除了「中華民國政府」治權所及的台灣之外,還包括「中華民國政府」治權所不及的大陸。在中華民國政府治權所不及的大陸上,有個統治當局,也就是實際擁有治權的「中華人民共和國政府」。這正是馬總統自己所宣示的「互不承認主權,互不否認治權」的內容。民間版在這個基礎上,於草案條文中使用了「台灣中華民國政府」與「大陸中華人民共和國政府」的用語,強調的是「政府」間互不否認治權的官方交流,沒有超越馬總統所做宣示的問題。

民間版並未如在野黨版本使用「台灣與中國」的用語,但行政院仍認為民間版使用「台灣中華民國政府」與「大陸中華人民共和國政府」,就是將兩國論入法,這樣的指控,其實只是在模糊「政府」應該受到民主監督的焦點。行政院版採用「臺灣地區與大陸地區訂定協議」的用語,刻意忽略「政府」,讓「地區」與「地區」訂定協議,除了不知所以外,反而才是違背了馬總統「互不承認主權,互不否認治權」的立場。

Q2. 民間版的國會監督是否會違背憲法的權力分立原則而侵害行政權?
民間版根據憲法的權力分立原則,區分了行政權與立法權在兩岸進行官方交流時,各自所擁有的權限與所應扮演的角色。原則上,行政權擁有兩岸政府「協商」的主導權,立法權則有「事前監督」與「事後審議」的權限。因此,兩岸協商,應由行政權來發動,民間版僅規定政府啟動兩岸協商前,應該先提出締結計畫,向國會「報告」,但並不需要獲得國會的「同意」。在「協商完成後」,立法權則開始可以透過影響評估的聽證程序,進一步制衡行政權的協商結果,並且在「簽署後」,賦予立法權對於兩岸協定是否涉及「應以法律規定事項」,有最後的認定權。這樣的權限劃分,並沒有違背憲法權力分立原則或立法權侵害行政權的問題。

不過,當協定的內容涉及兩岸建立軍事互信機制、結束兩岸敵對狀態、安排兩岸階段性或終局性政治解決、劃定或分享疆界、決定中華民國在國際上之代表或地位等事項時,因為可能影響中華民國台澎金馬人民對中華民國台澎金馬的主權,所以屬於「國會保留」甚至是「人民保留」的事項。因此,民間版規定,行政權要開啟這類重大協定的協商之前,必須要經過國會 2/3立法委員的「同意」,未經同意所進行的協商或簽署的協定,無效。這類重大協定在簽署之後,還必須經過國會 3/4 立法委員出席,出席立委 3/4 的同意,再加上公民投票過半數同意,才算通過,目的就是把如此重大事項的最後決定權,保留給人民自己。這種制度設計也不應該有違反權力分立原則的問題。

Q3. 民間版主張公民參與和資訊公開原則,是否會讓政府的談判籌碼曝光?
公民參與是克服行政專斷與代議政治失靈的重要方法,而資訊公開則是公民能夠實質參與的重要前提,因此公民參與和資訊公開都是民主國家維持政府正當運作的重要原則,任何一個民主國家,在建立對外關係中,也仍然有遵守這些基本運作原則的必要。但是另一方面,政府對外談判時,也的確有對外保密,以維護談判籌碼的需求。

為了調和民主價值與談判實務的需要,民間版特別將兩岸協定「簽署前」的程序,區分為「締結計畫」、「協商」與「協商後簽署前」三個階段,分別規定公民參與及資訊公開的程度。民間版要求:在「締結計畫」提出前,應該舉辦公聽會,蒐集意見,政府作成締結計畫時,應充分考量各界所提出的意見,將之納入政策思考中;在「協商之前」,對國會所進行的締結計畫報告,只需說明「協定名稱、目標與主要內容」、「期程與主要效益」、「雙方可能爭點與因應策略」,並不需要揭露談判底牌與細節,且必要時可以在國會中以秘密會議為之;但在「協商完成」後,則因為已不再有避免談判籌碼曝光的理由,應該回歸資訊公開與公民參與的原則,所以必須在「簽署前」,將協商結果及相關資訊充分公開,進行影響評估,並且也讓公民能提出民間的影響評估報告,參與影響事實的認定,而不能僅以避免談判籌碼曝光為由,迴避資訊公開與公民參與的要求,在「協商完成」之後,就貿然進行兩岸協定的「簽署」。

民間版的設計,對比其他國家的法制,並不特殊。事實上,美國的貿易法中,也仍將「資訊透明原則」(transparency) 規定為貿易協商中政府必須遵守的原則。韓國的通商條約締結法制亦有相類似的規定。兩岸政府間的交流,牽涉到極為敏感的兩岸關係,更必需在符合民主原則的前提下,接受監督。因此,以「避免談判籌碼曝光」來完全迴避「民主監督」,並不具有正當性。

Q4. 民間版所主張的立法原則是什麼?
有鑑於兩岸服貿協議的爭議,起因於政府事前黑箱又怠於做好完整評估,導致服貿協議出現各種人權侵害的內容,事後則刻意將服貿協議誤導為只是行政命令,以逃脫國會的監督。為了克服這些缺失,民間版草案主張兩岸協議監督的立法,必須至少建立在「公民能參與」、「資訊要公開」、「人權有保障」、「政府有義務」與「國會能監督」的五大原則之上。

Q5. 民間版的目的是否是要阻撓兩岸官方交流?
民間版的目的,是希望兩岸政府的官方交流,能夠在符合民主原則與人權價值的基礎上,朝良性的方向推進,避免過去由兩岸政商集團把持,以違背民主原則、降低人權標準、破壞環境、傷害勞工、農民與弱勢者權益等為代價的方式,進行兩岸間的綁架式交流。因此,民間版希望建立起兩岸政府進行良性互動的基本準則,而非阻撓兩岸官方進行任何交流。

Q6. 有哪些兩岸協議是涵蓋在民間版的監督立法草案所處理的範圍內?
民間版的兩岸協定,是指臺灣的中華民國政府與大陸的中華人民共和國政府間,直接或委託法人、團體或其他機構協商,所簽署的書面文件、共同公布之紀錄、或發表之聯合聲明,及其增補修正。因此,舉凡與經貿、文化、教育、司法、金融、租稅、交通、醫藥衛生、農業、勞工、政治、軍事、國際關係等等,各種由官方自己或委託民間
所簽訂的書面文件、公布的紀錄或發表的聯合聲明,都包括在內。過去兩岸政府間所簽署的十八項協議,在這個定義下,也都屬於民間版所稱的兩岸協定,應該要適用締結協定的完整監督流程。

但是,如果是只適用於個案,只有一次性而無一般性效力的兩岸協定,例如,為了某次空難救援而簽署的一次性備忘錄,並不適用協定締結計畫、影響評估及審議程序,只需要在簽署後,由行政院核定再送立法院備查。

Q7. 民間版的兩岸協定締結流程是否過於冗長,不利快速的國際經貿談判?
民間版將兩岸協定的締結流程分為四個階段:「締結計畫階段」、「協商階段」、「協商後簽署前的影響評估階段」與「簽署後的國會監督階段」扣除原本就應該存在的「協商」與「簽署後的國會監督」,民間版增加了「締結計畫」與「簽署前影響評估」兩個程序:前者要求政府進行兩岸協商談判前,須先提出協定締結計畫,向國會報告,且必須在締結計畫提出前,廣徵民意,將人民意見納入政策思考;後者則要求政府與對岸政府協商完成後,應該在正式簽署兩岸協定之前,先進行影響評估,必要時可由國會進行影響聽證程序,以釐清影響事實的相關爭議,在爭議解決後,才完成兩岸協定的正式簽署。

民間版增加「締結計畫」與「簽署前影響評估」兩階段的用意,是希望透過「簽署前」的公民參與、政府的妥適評估與國會的監督,避免「簽署後」才發生爭議,反而更加延滯兩岸交流的進行。事實上,這兩個階段的程序,在政府充分負起義務,取得國會與人民信任的前提下,也可能進一步簡化。例如,只要國會同意,政府可將性質相同的數個協定,整合在單一締結計畫中,一併提出後向國會報告,省去後續的締結計畫程序;政府在協商後若能謹慎而仔細地做好有事實根據的影響評估,在沒有事實爭議的前提下,國會的影響聽證程序也非絕對必要。韓國的通商條約締結程序法律,也有相類似的經貿條約締結程序要求,藉由事前國內的民主程序,來促進有效率的對外貿易談判。民間版同樣希望透過程序的設計,引導政府在事前能尊重公民意見、負起影響評估義務、接受國會監督,讓兩岸政府可以在符合民主原則與人權價值的基礎上,良性互動。

Q8. 在民間版的制度設計中,公民可以透過哪些機制來影響兩岸政府的交流?
在民間版的制度設計下,公民有以下幾種管道可以影響政府進行兩岸
官方的交流:
(1) 參與締結計畫提出前,由行政機關舉辦的公聽會
(2) 要求行政機關公開計畫提出前所舉辦之公聽會的內容
(3) 依據協定草案,提出民間的影響評估報告
(4) 參與立法院的影響聽證程序

Q9. 如果行政權、立法權繼續被單一政黨以反民主的方式所壟斷,民間版是否有
用?

單獨靠民間版,的確無法根本解決目前憲政危機的所有問題。如果行政權與立法權繼續被單一政黨,以反民主的方式所掌控壟斷,即使完成了民間版的立法,憲政危機的根本問題仍然存在。這也就是為什麼,在兩岸協議監督的立法之外,必須要再召開「公民憲政會議」,來徹底地反省檢討,以解決憲政危機的問題。但是,除非要完全放棄代議政治的基本架構,否則也仍然必須在這個架構下,盡量透過資訊公開、 公民參與、少數黨在國會的制衡等方式,來避免行政專斷與國會失靈,創造翻轉壟斷體制的機會。

Q10.民間版是否反而會開啟一條台灣被統一的捷徑?
民間版規定,涉及兩岸建立軍事互信機制、結束兩岸敵對狀態、安排兩岸階段性或終局性政治解決、劃定或分享疆界、決定中華民國在國際上之代表或地位,以及其他可能影響中華民國台澎金馬人民對中華民國台澎金馬主權之各項協定,都屬於高度政治性的兩岸協定。

民間版將高度政治性的協定,定位為屬於「國會保留」與「人民保留」的事項。也就是,開啟高度政治性協定的協商之前,必須先得到國會 2/3 立法委員的同意,不再由行政機關享有協商的發動權,協定簽署之後,也還必須經過國會 3/4 立法委員出席,出席立委 3/4 的同意,再加上公民投票過半數同意,才算通過,目的就是把如此重大事項的最後決定權,保留給人民自己。所以,要改變我們自己主權獨立的現狀,需要經過很嚴格的程序。如果沒有這樣的明文規定,政治人物的口頭承諾,都只是信口雌黃的巧語。

Q11.民間版與修改「兩岸人民關係條例第 5 條」的作法,最大的不同點在哪?
民間版將政府進行兩岸官方交流締結書面協定的流程,從協商的發動、公民的參與、簽署前的影響評估與聽證,到事後的審議與追蹤,做完整的規範。相對地,兩岸人民關係條例第 5 條,只規定了兩岸協議簽署後,國會監督的標準,即使修改兩岸人民關係條例第 5 條,放入爭議解決機制或者事前控制,仍然無法詳盡地處理政府進行兩岸官方交流,所應該遵循的民主原則與謹守的人權價值。

Q12.目前國民黨與行政院提出「四加二」監督機制的法制化,這和民間版的
差別何在?
國民黨之前提出兩岸協議的國會「四階段監督機制」,分為議題形成、業務溝通、簽署前、簽署後等四個階段,主要的「監督」方式,是由行政部門在各階段,向國會進行「說明」與「報告」。此外,行政院也提出由政府內部進行「兩階段監督」,也就是由行政院內部先進行可行性評估,再送國安單位再次進行國安影響評估,並且在「協商溝通大致完成後」才進行政令宣導式的「公聽會」而一直到協議「簽署後」,才將協議文本內容的資訊公開。

民間版「兩岸協定締結條例」 行政院「四加二」監督機制法制化
公民能參與 V X
資訊要公開 V X
人權有保障 V X
政府負義務 V X
國會能監督 V X

Q13.目前民間版的立法推動進度為何?
民間版委員共同提案,再經民進黨、台聯、及親民黨共三十二位立法委員連署,達提案與連署門檻。但是,民間版還必須通過國民黨佔多數的「程序委員會」,同意排入議程後,才能進入院會一讀,再付委審查。
Q14.如果「先立法,再審查」,那麼兩岸服貿協議是否在立法之後需要全部重新來過?

依照「程序從新」的原則,之前政黨協商針對兩岸服貿協議所達成的,逐條逐項實質審議的共識,才有具體落實的可能。依據民間版的規定,立法院審議兩岸協定時,應準用條約案的審議程序,且行政院將兩岸協定送立法院審議時,應一併提出以下三種資料:
(1) 基於影響評估或影響聽證程序所確認之事實,提出具體因應方案及
補救措施
(2) 施行協定所需經費之估算與財源籌措之方式

(3) 施行協定須配合進行相關法律或命令之修正或訂定時,行政院應一併提送修正或訂定之命令或經行政院會議通過之法律案因此,行政院至少必須依據民間版草案第 12 條的規定,補提各種影響評估報告,才能完成立法院的審議程序。

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